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Compensaciones e intercambio desigual: el mercado de carbono se fortalece en la COP27
Sharm-el-Sheik es un balneario en la costa de la península del Sinaí, a tres horas del Monte Sinaí y a 8 horas por tierra de Jerusalén. Geografía alucinante, cuna de historias que nutren la fe de gran parte de la humanidad. Sin duda era impresionante estar allí. La ciudad-balneario, que fuera otrora villa de pescadores y que hoy alberga resorts masculinizados (sin personal femenino) y playas privatizadas, alojó este año la cumbre climática número 27.
La COP27 es la Conferencia de las partes de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, la mayor cumbre global donde gobiernos de todo el mundo se dan cita para “avanzar” en las negociaciones para resolver la crisis climática.
Era de esperar que la COP egipcia, organizada por un gobierno con historial de violación a los derechos humanos, en un balneario producido para el consumo turístico internacional, impulsara una agenda a favor de la privatización cada vez mayor de la atmósfera y el mantenimiento del statu quo. Sin duda, las conversaciones del clima de este año han conducido al afianzamiento de la lógica de la compensación, que permite de manera rampante que los países del Norte global evadan sus obligaciones históricas de reducir la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI), sobre todo a través de reducir la quema de combustibles fósiles, mientras se preparan para una transición energética que solo aumentará la presión sobre las reservas minerales del mundo entero, pero sobre todo las del Sur global.
Sin embargo, la agenda dominante, como cada año, establecía que la mayor preocupación y lucha de los gobiernos y pueblos del Sur global debía estar en torno al financiamiento climático: que los gobiernos del Norte global asuman sus responsabilidades históricas en haber utilizado la atmósfera como su sumidero particular de gases producto de la quema de combustibles fósiles que les permitieron alcanzar el nivel de vida del que ahora gozan. Tal responsabilidad, se nos dice desde una retórica aparentemente crítica, debe plasmarse en la transferencia de fondos para la acción climática -la suma 100 billones de dólares anuales- pero ahora también para el nuevo término acuñado, que revela lo cruel de la crisis, “pérdidas y daños”. Las pérdidas y daños se refieren a hechos irreparables e irreversibles provocados por la inoperancia frente al cambio climático, por ejemplo, la expulsión masiva de personas desde los estados isla que verán sus hogares sumergidos por el aumento del nivel del mar y que pasan ahora a llamarse “refugiados climáticos”. Pero la pelea por el financiamiento a menudo obvia que la transferencia de fondos siempre vendrá acompañada de condicionamientos desde los financistas.
Por el contario, planteamos que la lucha del Sur global debe ser porque el Norte global –sus gobiernos y corporaciones, pero también los organismos multilaterales que dependen de ellos– asuman la deuda ecológica histórica y transfieran fondos incondicionados, no préstamos que acrecientan la dependencia de los pueblos del Sur, ni tampoco financiamiento a cambio de créditos o bonos de carbono. Es decir, vemos imprescindible cuestionar la lógica de la compensación de emisiones (offsetting, en inglés) que consumió las conversaciones durante los 14 días que, de manera extraordinaria, duró la COP27.
¿Qué son las compensaciones de emisiones y por qué son problemáticas?
Según la tercera definición de la RAE, una compensación es:
Modo de extinguir obligaciones vencidas, dinerarias o de cosas fungibles, entre personas que son recíprocamente acreedoras y deudoras, que consiste en dar por pagada la deuda de cada uno por la cantidad concurrente.
En sintonía con esta definición, desde nuestra perspectiva las compensaciones de carbono tienen por objeto “dar por pagada la deuda”, en este caso, climática, del Norte global con el Sur global. Veamos cómo planea hacerlo.
La lógica de la compensación de emisiones opera así:
- Un país o corporación en el Norte global (o que opera en la China o la India, que son las fábricas del mundo) requiere disminuir sus emisiones de GEI[2]. Las razones pueden ser: que deben cumplir una reglamentación nacional, quieren mejorar su imagen o que, genuinamente, quieren contribuir a la lucha contra el cambio climático.
- Un país en el Sur global necesita dinero para construir una hidroeléctrica, una planta de biomasa o para financiar su programa nacional de reducción de la deforestación, o de reducción de metano en sus rellenos sanitarios, o de movilidad sostenible. Las razones son las relaciones coloniales históricas y el intercambio desigual que han empobrecido nuestras economías.
- El país del Sur global mide cuántas toneladas de CO2 equivalente reducirá o permitirá dejar de emitir la hidroeléctrica, la planta de biomasa, el programa nacional de reducción de la deforestación, o de reducción de metano en sus rellenos sanitarios, o de movilidad sostenible. Luego transforma eso en Certificados de Reducción de Emisiones (CREs, la unidad de medida bajo el Protocolo de Kioto, ya vencido) o en resultados de mitigación de transferencia internacional (ITMOs, International Transfer Mitigation Outcomes en inglés, la unidad bajo el Acuerdo de París, ahora vigente) que son, a efectos prácticos, créditos de carbono. Para ello requiere, por supuesto, contratar consultores expertos.
- El país del Norte global puede adquirir esos créditos de carbono para ayudarse a alcanzar sus metas de reducción de emisiones. El país del Sur global recibe, en esta lógica, el dinero que requiere para su proyecto.
La lógica de la compensación nos plantea que, al final, todos quedan felices. El país o corporación del Norte global redujo sus emisiones (mitigó) y el país del Sur global recibió el dinero que tanto le hacía falta para un programa que ayuda a mitigar y, quizás, a prepararse mejor ante los impactos del cambio climático. Sin embargo, hay al menos dos elementos que se han venido denunciando desde los inicios de estos mecanismos. Por un lado, si el país o corporación del Norte global solo pagó por los créditos de carbono, que sumó a su contabilidad de reducciones, en la práctica no redujo emisiones. Esa reducción pudo haberla hecho de dos formas: 1) disminuyendo la producción, 2) volviendo más eficiente la producción, de modo que use menos combustible fósil. Esto no sucedió, sino que la empresa pagó. Por otro lado, el país del Sur global adquirió en cierta medida un compromiso de reducir sus emisiones. Aquí es donde nos adentramos en terrenos oscuros: ¿qué tipo de condicionamientos vienen asociados a ese compromiso? Esto es particularmente problemático cuando dichas reducciones de emisiones se han producido por el control de la deforestación en territorios indígenas, afros o campesinos. Algo es seguro: el país del Norte global no redujo sus emisiones, y el país del Sur global y los pueblos que lo constituyen adquirieron un compromiso cuyas implicaciones aún no están del todo claras, aunque hay antecedentes problemáticos. El intercambio desigual y la división internacional del trabajo se mantienen como un arreglo en que las periferias nos estamos constituyendo en proveedores ya no solo de materias primas, sino de almacenes y sumideros de carbono. De más está decir que la deuda ecológica/climática histórica no se está pagando.
Ahora bien, fuera de esos problemas obvios y amplios, en las sucesivas conferencias desde la COP 21, cuando se firmó el Acuerdo de París que integra definitivamente las compensaciones en la arquitectura de lucha contra el cambio climático, son ya los mecanismos de operación, donde también vamos perdiendo. Aquí vale enfatizar que cuando los países del mundo firmaron el Acuerdo de París ya aceptaron las compensaciones como una modalidad de “lucha” contra el cambio climático en el Artículo 6; sin embargo, todavía tenemos una ventana de escape: el artículo 6.8.
Artículo 6, Artículo 6.2, 6.4, 6.8, ¿qué es todo esto?
El Acuerdo de París, firmado en 2015 al finalizar la COP21, es el segundo documento asumido globalmente que contiene acuerdos concretos en materia climática. El primero fue el Protocolo de Kioto que cesó en 2020, cuando entró en vigor el Acuerdo de París. El protocolo de Kioto nunca funcionó del todo porque el principal contaminador global, los Estados Unidos, nunca lo ratificó. Como señalé antes, el Protocolo de Kioto ya estableció la posibilidad de compensar las reducciones de emisiones en lugar de reducirlas efectivamente, que ahora, bajo el Acuerdo de París se ha institucionalizado en el conocido Artículo 6.
El Artículo 6 del Acuerdo de París, llamado el artículo de “mecanismos de mercado y no mercado”, es uno de los 29 artículos del documento. Consta de nueve subartículos, pero los que son objeto de reglamentación son el 6.2, 6.4 y 6.8. ¿Qué nos dice cada uno?
- Artículo 6.2: define el mecanismo de mercado a secas, o “mercado voluntario”. Establece lo que es un ITMO, cómo se produce y cómo se comercia de manera bilateral o multilateral, es decir, la transacción puede ocurrir entre dos o más gobiernos, pero también puede incluir actores privados o comunidades. Es, en suma, el libre mercado. Por supuesto, emergen las mismas dudas que atañen a cualquier otro mercado, puntualmente: quién y cómo se define el precio de un ITMO, quién controla esos precios, y si el precio será el dispositivo que defina el compromiso de un país o una corporación para reducir emisiones. Es decir, si el precio de un ITMO es alto, los países compradores tendrían que pagar mucho por su poca disponibilidad para reducir emisiones de manera efectiva; por el contrario, si el precio se mantiene bajo, podrán compensar más y más emisiones en lugar de reducirlas. La tendencia geopolítica será pues, mantener los precios bajos, afectando, nuevamente a los países que deciden producir y vender ITMOs para financiar sus proyectos. Más “naturaleza barata” para comerciar. Otro gran problema es que al comerciarse de manera bilateral no habría un registro de compra-venta, pudiendo generar doble contabilidad: que tanto el país que vende los ITMOs como el que compra reporten esas reducciones como propias.
- Artículo 6.4: llamado el mecanismo de desarrollo sostenible, pretende no solo comerciar compensaciones, sino “generar desarrollo sostenible” o, en jerga climática, permita la adaptación además de la mitigación. La diferencia es que este mecanismo pasará por las Naciones Unidas, que fungirán como un filtro y regulador, y las unidades de intercambio se llama “A6.4ERs”. Algunos mencionan que es la reedición del Mecanismo de Desarrollo Limpio, que funcionó bajo el Protocolo de Kioto. Las dudas alrededor de este mecanismo es que, hasta ahora, el precio que paga las Naciones Unidas por tonelada de carbono equivalente es menor que el que paga el libre mercado, lo que generaría una competencia que llevaría a los países a preferir el libre mercado, que es más inestable y con regulaciones opacas.
- Artículo 6.8: llamado el mecanismo de no mercado, que definiría los términos de cooperación internacional que deberían existir para una acción climática justa históricamente.
A grandes rasgos, podemos afirmar que comerciar la acción climática para permitir que quienes no quieran asumir acciones climáticas por sí mismos pueden comprarla desde otros está contenida en los artículos 6.2 y 6.4. Por el contrario, el artículo 6.8 abriría la oportunidad para volver al viejo tropo de las responsabilidades compartidas pero diferenciadas que caracterizó a las primeras negociaciones, donde se reconocía que los países industrializados, del Norte global, debían asumir el mayor coste y acción climática. Sin embargo, como veremos, en la COP27 se impulsó los mecanismos de mercado.
¿Qué se negoció en la COP27?
Durante las dos semanas de la COP27 en Sharm-el-Sheik las negociaciones más candentes se dieron, como hemos dicho, en torno al establecimiento de un fondo de “pérdidas y daños” y la exigencia de que los países del Norte global cumplan su compromiso de financiamiento climático. La famosa cifra de 100 billones de dólares a ser transferidos anualmente a los países del Sur global. Los dos hechos fueron presentados en la prensa como el gran triunfo de la COP27, junto con una ratificación de mantener la meta climática establecida en el Acuerdo de París – evitar el aumento de la temperatura media global por encima de 1,5ºC.
Menos mediatizadas fueron las negociaciones en torno a los mecanismos de mercado (Artículos 6.2 y 6.4), que iniciaron con un traspiés que alertó a toda la sociedad civil que funge de observadora de las negociaciones: la intención de incluir en los mercados de carbono la posibilidad de comerciar compensaciones producidas por las remociones de carbono (removals, en inglés), terminología asociada sobre todo a la geoingeniería. Pese a los argumentos esgrimidos por varias organizaciones[3], la presidencia de la COP (en manos del gobierno egipcio) no se dio por vencida y mandó al órgano técnico que discute estos asuntos a evaluar la pertinencia de incluir a las remociones dentro de estos mecanismos y llegar el próximo año a Dubai con una recomendación. La misma suerte corrió el mecanismo REDD+: durante todo el 2023 los países y las organizaciones de la sociedad civil pueden enviar documentación argumentando en favor o en contra de la inclusión de este mecanismo relacionado a los bosques en los mercados de carbono. Recordemos los reparos a los que hice referencia al inicio, cuando un país adopta un compromiso, vía producción de créditos de carbono, con un país que compra dichos créditos, y la particular preocupación que esto genera cuando hablamos de tierras indígenas, campesinas, afro, en suma, de comunidades locales cuya autonomía territorial podría quedar en entredicho.[4]
La opacidad que envuelve a los mecanismos de mercado se refleja en los recurrentes intentos de los países del Sur global, que tienen bosque, por producir unas reglas que les protejan de lo que se avizora como posibles impactos negativos. No es casual que las negociaciones se hayan extendidos tres días más de lo habitual. Las COP suelen terminar el viernes tras dos semanas de negociaciones. Ese día se hacen grandes reuniones plenarias donde los delegados de los países se felicitan por haber logrado acuerdos importantes, se toman fotografías y todo el mundo se despide hasta el próximo año. En esta ocasión las negociaciones se extendieron hasta el domingo 27 de noviembre, lo que contiene una dimensión muy concreta de la desigualdad global: tres días más en un balneario lleno de “resorts” implica destinar miles de dólares adicionales para mantener a los equipos negociadores, algo que marca una diferencia abismal entre países empobrecidos y las grandes potencias. La urgencia de terminar e irse influye sin duda en las negociaciones. Así, tras jornadas extenuantes que incluyeron sesiones en la madrugada, se cerraron las negociaciones con un sabor agridulce para todas las personas involucradas, y posponiendo las conversaciones álgidas para el próximo encuentro en Bonn, Alemania[5].
A grandes rasgos, los países del Norte global han conducido las negociaciones hacia operativizar lo más pronto posible los mecanismos de mercado, cuya reglamentación está casi lista (con los detalles mencionados antes). Al mismo tiempo posponen sistemáticamente la conversación sobre los mecanismos de no mercado, cuya reglamentación dista mucho de haber siquiera empezado. El resultado es que todo el financiamiento climático terminará anclado a los mecanismos de mercado, y poco se realizará a través de la vieja y conocida cooperación internacional[6]. Pero no solo eso, de acuerdo al testimonio de la negociadora de Bolivia que presiona porque la conversación sobre el artículo 6.8 ya inicie, debido a las relaciones de intercambio desigual a las que venimos haciendo referencia, lo que terminará sucediendo es que todos los esfuerzos que los países del Sur global dediquemos a reducir emisiones, serán transferidos como ITMOs hacia los países del Norte global, a cambio de financiamiento climático que será contabilizado como parte de la promesa de los $100 billones anuales. En suma, lo que las compensaciones de reducción de emisiones van a lograr es la transferencia del sur al norte de dinero (muchas veces público), trabajo y naturaleza barata (en la forma de almacenes y sumideros de carbono); el esfuerzo realizado por los pueblos y los gobiernos del sur en mitigar el cambio climático que será utilizado para “dar por pagada la deuda” del Norte global.
Lo que se cocina en las COP es la perpetuación de las relaciones coloniales de dominación y la división internacional del trabajo. Pensemos que comunidades y países enteros que deben adaptarse al cambio climático, ahora deberán asumir las pérdidas y daños, y además la inacción climática de los grandes contaminadores a través de venderles compensaciones. En este contexto, nos dice la negociadora boliviana, la pelea institucional dentro de las COP es por el artículo 6.8. La pelea fuera de las COP es por una justicia climática total.
[1] Profesora en la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, e integrante del Colectivo de Geografía Crítica y del Grupo de Trabajo de CLACSO de Ecología Política. Desde 2017, asiste a las COP y sigue las negociaciones del Artículo 6 y REDD+ como parte del proyecto ¡No sin nosotras! y del grupo constituyente de mujeres y género.
[2] Vale recalcar que las emisiones de GEI han sido reducidas a lo largo de los años a reducción de emisiones de carbono (CO2), que es solo uno de los varios gases con efecto invernadero. Una hipótesis que explica la obsesión global con el carbono es que se ha logrado, también a lo largo de los años, consolidar una unidad de medida (la tonelada de CO2 equivalente), que funge como indicador de mitigación, pero que sobre todo puede ser intercambiada en un mercado.
[3] Ver, por ejemplo, la posición del Centro para la Ley Internacional Ambiental (CIEL): https://www.ciel.org/news/cop27-carbon-removals-are-not-emissions-reductions/; de Carbon Market Watch: https://carbonmarketwatch.org/2022/11/30/eus-new-carbon-removal-framework-in-danger-of-camouflaging-climate-inaction/; la Red de Acción Climática: https://climatenetwork.org/wp-content/uploads/2022/11/ECO-14.11.2022.pdf
[4] Los peligros de REDD+ y de su vinculación con mercados de carbono han sido explorados ya en varios artículos y estudios: Sarmiento Barletti, J.P. y Larson, A.M. (2017) Acusaciones de abusos de los derechos de los pueblos indígenas en el contexto de la preparación e implementación de REDD+: Una revisión preliminar de la literatura académica y una propuesta a futuro. CIFOR. Disponible en: https://www.cifor.org/knowledge/publication/6705; Milne, S., & Mahanty, S. (2019). Value and bureaucratic violence in the green economy. Geoforum, 98, 133-143; Cabello, J. y T. Gilbertson. 2012. “A Colonial Mechanism to Enclose Lands: A Critical Review of Two redd+-Focused Special Issues”. Ephemera: Theory & Politics in Organization 12 (2). Disponible en: https://ephemerajournal.org/contribution/colonial-mechanism-enclose-lands-critical-review-two-redd-focused-special-issues; Moreano, Melissa (2021) “Nuestros ecosistemas son más que sumideros de carbono”. Jacobin Latinoamérica. Disponible en: https://jacobinlat.com/2021/11/17/nuestros-ecosistemas-son-mas-que-sumideros-de-carbono/
[5] Cada año, entre mayo y junio hay dos semanas de negociaciones en la reunión llamada “Intersessional”, donde se reúnen los cuerpos técnicos de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y continúan las discusiones. Estas reuniones se realizan todos los años en Bonn, Alemania, a diferencia de las COP, que se realizan de manera rotativa en todo el planeta.
[6] En los pasillos del recinto y en los chats grupales, el rumor giraba a en torno a que los países más descarados habían establecido los términos del intercambio de este modo: el establecimiento de los mercados de carbono a cambio del establecimiento del fondo de pérdidas y daños.
